بحثی در حقوق کامن لا - اختیارات دادگاههای اداری

نویسنده این مقاله سابقاً راجع به ترکیب و ماهیت و تعداد و نوع دادگاههای اداری ممالک گروه کامان لا مطالبی در این مجله نوشته بود و اکنون نظارت مقامات قضائی را بر این محاکم مورد بحث قرار میدهد . قبل از طرح موضوع ذکر یک نکته را لازم و مفید میداند و معتقد است که بدون درک این نکته اختلاف کلی بین حقوق انکلوساکسن ها و سیستم حقوق لاتن قابل فهم نیست . در حقوق کامن لا اختیارات مفوض به مقامات دولتی و اجرائی بوسیله پارلمان یا قانون اساسی محدود و صریح است و اگر این مقامات از چهار چوب این اختیارات تجاوز کنند عملشان را تخطی از اختیارات و قابل ابطال می دانند در حالیکه در ممالک گروه لاتن و اکثر ممالک قاره اروپا و ممالکی که قوانین اساسی آنها از این روش حقوقی متأثرست حقوق مردم در متون قوانین اساسی گنجانیده شده و برای آن تعیین حدود به عمل آمده است باین معنی که در اجتماعات نوع اول تمام حقوق متعلق بمردم است مگر آنچه را که قوانین اساسی و سنن حقوقی از آنها انتزاع نموده باشد در حالیکه در مجموعه قواعد کشورهای لاتن حقوق مردم محدود بهمان قسمتهائی است که در متن قوانین اساسی متبلور شده است و لذا اقتدارات و اختیارات مسئولین اداری آن چنان مرزبندی نشده و حد و حدودی ندارد که مسئله تجاوز از اختیارات اصولاً قابل احتساب و رؤیت و لذا باز خواست و ابطال بوده باشد . اکنون بحث اساسی خود را تحت سه عنوان بشرح زیر مطرح میسازیم : الف- علتی بودن جلسات دادگاههای اداری و لزوم چاپ گزارش ها. یکی از طریق نظارت قضائی بر اقدامات اداری علنی بودن جلسات دادگاههای اداری و کمیسیون ها و مقاماتی است که درباره اختلافات حاصله از اجرای قوانین در زمینه حقوق مردم اتخاذ تصمیم مینمایند . این امر در انگلستان طبق قانون محاکم اداری مصوب 1957 الزامی است و تشکیل جلسه بنحو سری چنانکه قبلاً معمول بود غیر قانونی است . علنی بودن جلسات محاکم اداری امر بسیار ضروری و مهمی است زیرا میدانیم که علنی بودن جلسات دادگاههای دادگستری از لحاظ روانی و اجتماعی یکی از ذیقیمت ترین اصول قضائی است و از بسباری از انحرافات قضات جلوگیری مینماید . ولی غیر علنی بودن جلسات دادگاههای اداری در سابق و انجام اقدامات و اتخاذ تصمیمات نسبت به حقوق مردم در پشت درهای بسته وزارتخانه ها موجب تضییع فراوان حقوق مردم میشد . مستدل بودن احکام محاکم اداری و مقامات اجرائی که بوظایف شبه قضائی اشتغال دارند نیز یکی از تضمینات حراست حقوق مردم است زیرا بنحوی که بعداً خواهیم دید طبق سنن و رویه های قضائی دادگاههای دادگستری میتواند آراء مستدل محاکم اداری را در صورتیکه دلائل با قوانین و قواعد موجود مطلبق نباشد فسخ نمایند واحکام متضمن دلائل را در اصطلاح میگویند و اصحاب دعوی نیز میتوانند علت صدور حکم و موجب اشتباه محکمه را بوسیله چنین آرائی نزد محاکم دادگستری بر ملا ساخته و از حقوق خود دفاع به عمل آورند .. چاپ گزارشهائیکه آراء محاکم اداری بر آن استوار است قبلاً در قانون فرهنگ 1944 و قانون حمل و نقل 1930 انگلستان پیش بینی بود و کمیته اختیارات وزراء نیز در این زمینه توصیه هائی بعمل آورد ولی چنانکه گفته شد قانون محاکم اداری در سال 1957 بطور قطع چاپ گزارشات را قانونی و الزامی اعلام داشت . چاپ گزارش ها باعث این میشود که اولاً گزارش دهنده احساس مسئولیت نماید و ثانیاً افراد ذینفع باستناد این گزارش ها بدادگاههای دادگستری مراجعه و بطرح دعاوی خود بپردازند و این خود موجب اجرای نظارت قضائی دادگاهها و اجرای صحیح قوانین خواهد شد . ب- شرکت قضاوت در محاکم اداری نیز وسیله کلی دیگری است برای اعمال نظارت قضائی باین شرح که اولا در اکثر مقامات و محاکم اداری افراد حقوقدان از ردیف قضات و وکلا دادگستری عضویت دارند و ثانیأ هر وقت لازم میشود که برای عضویت دادگاههای اداری قاضی یا افراد حقوق دان انتخاب گردد امر اینگونه انتخابها بعهده رئیس قوه قضا ئی (لردچانسلر) محول است و این سنتی است معمول و بدون چون و چرا و این موضوع باعث شده که برخی از محاکم اداری چنان مستقل از نیروی اجرائیه شوند که نتوان عامل استقلال رابه تنهائی وجه تمایز دادگاههای دادگستری از اینگونه محاکم محسوب داشت . فی المثل از چهار نفر اعضاء کمیسیون امور خیریه سه نفر مادام العمر برای انجام این وظیفه انتخاب میشوند و بر کنار ساختن آنها از همانقدر مشکل است که این یک قاضی دادگستری را بتوان از کار بر کنار داشت . رئیس محکمه حمل ونقل و رئیس محکمه تجدید نظر علائم تجارتی از بین قضات عالیمقام دادگستری برگزیده میشوند . محکمه راههای آهن و کانالها و محکمه نرخ های راه آهن قانوناً جزء دادگاههای رکورد هستند باین معنی که آمار تصمیمات آنها در نشریه قضائی درج میشود و این موقعیت را محکمه حمل و نقل و محکمه استیناف علائم تجارتی نیز بدست آورده اند و در کتاب قوانین انگلستان معروف به کتاب که از کتب رسمی انگلستان محاکم مذکور در بالا زیر عنوان محاکم قانونی ضبط گردیده اند . ج- استیناف پذیر بودن تصمیات مراجع و مقامات اداری نیز بطور کلی یکی از طرق و وسائل اعمال نظارت قضائی است . آراء متخذه بوسیله تعدادی از محاکم اداری مطابق قوانین موضوعه قابل رسیدگی استینافی در دادگاههای دادگستری است فی المثل آراء کمیسیون راههای آهن و کانالها در زمینه تخلف از مقررات قانون بدادگاه عالی استیناف بمنظور رسیدگی استینافی ارجاع میشود . تصمیمات محکمه نرخهای راه آهن و تریبون حکمیت در امور حمل و نقل نیز بدادگاه عالی استیناف جهت پژوهشخواهی احاله میگردد . شکایت از تصمیمات کمیسیون های نالیاتی به هیئت داوران تقدیم میشود و ازآنجا بدادگاه عالی دادگستری و از آنجا نیز بدادگاه عالی استیناف میتوان پژوهشخواهی نمود .و پژوهشخواهی از آراء محکمه اراضی نیز در دادگاههای دادگستری بعمل میآید و حتی آراء محاکم صنعتی قدرت اجرائی نداشته و باستناد آنها میتوان به دادگاههای دادگستری مراجعه نمود و حکم علیه خوانده بدست آورد و این بی شباهت به محکمه حل اختلاف وزارت کار کشور ایران نیست زیرا تصمیمات این دادگاه اداری که در زمینه اختلافات حاصله میان کارگران و کارفرمایان ایرانی صادر میگردد قدرت اجرائی ندارد و محکوم له می بایست در صورتیکه محکوم علیه مدلول حکم را اجرا نکرد بدادگاه بخش محل باستناد همان حکم دادخواهی نماند . هر مؤدی مالیاتی میتواند کمیسیونر عمومی یا مخصوص مالیات را وادار نماید که گزارشی از کار خود را به دادگاه عالی انگلستان یعنی دادگاه بدایت تقدیم دارد و با این وسیله در صورتیکه مالیات مأخوذه غیر عادلانه باشد شخص یا شرکت مالیات دهنده قادر به حفظ حقوق خود خواهد بود . و ممیز مالیاتی به دینوسیله تحت نظارت قوه قضائیه است و مجاز و مختار نیست و با تشخیص و اخذ مالیات گزاف به حقوق مؤدیان صدمه ای برساند . برای مقایسه کافی است که وضع مالیات در ایران و یا دقیق تر بگوئیم در تهران را در نظر آوریم تا بامتیاز و برتری روش انگلستان بر شیوه های اداری خودمان واقف گردیم و بدرک لزوم نظارت قضائی نائل شویم .. وزارت مالیه یا اداره وصول تهران فی المثل با صدور یک پیش آگهی که بر مبنای گزارش یکنفر از بازرسان وزارتی تنظیم گردیده به یک بازرگان یا پیشه ور اخطار مینماید که فلان مبلغ مالیات خود را تسلیم داشته و رسیده دریافت نماید و در صورتیکه بمیزان مالیات خود معترض است بکمیسیون مالیاتی مراجعه کند . کمیسیون های مالیاتی در زمان حاضر مرکبند از دو نفر از اعضاء وزرارت دارائی و یکنفر از قضات وزارت دادگستری که باعتراض مؤدی رسیدگی نموده و با کثریت حکم صادر مینمایند و برای انجام این وظیفه پاداش معین ماهانه نیز از طرف وزارت دارائی بآنها پرداخت میشود و کاملاً پیدا است و عملاً چنین است که هر سه نفر اعضاء کمیسیون طبق سنن اداری طرفدار نظر مخدوم خود میباشند و یکنفر قاضی دادگستری با اینکه از طرف وزیر دادگستری معین میشود اگر هم استقلال رأی داشته باشد و بخواهد باعتراضات حقه مودیان ترتیب اثر بدهد طرفنظر از اینکه در اقلیت خواهد ماند و رأی اکثریت مناط اعتبار است به یک اشاره وزیر مالیه از طرف وزارت دادگستری بر کنار میشود . حکم چنین کمیسیونی قطعی است و مودی مظلوم حق مراجعه بدادگاه دادگستری و قوه قضائی در این زمینه نظارتی ندارد . در انگلستان عوارض دهندگان یعنی آنهائیکه بدولت محلی عوارض میپردازند (این غیر از مالیاتی است که بدولت مرکزی پرداخت میشود ) میتواند بدادگاه کوارترشن استینافاً شکایت نمایند و مالک مستغل میتواند از قرار تخریب ملک خود بدادگاه شکایت کند و صاحبان دکه ها نیز میتواند در صورتیکه مقامات شهرداری بقصد تزئین خیابانها مانع کسب آنها شوند بدادگاه های صلحیه محل مراجعه و به تقدیم دادخواست مبادرت ورزند و در تمام موارد مذکور در بالا دادگاههای نامبرده اقدامات مأمورین دولتی و شکایت را مورد رسیدگی قرار داده و قانوناً مولف با حقاق حقوق قانونی مردم هستند و باید یادآور شد که در تمام موارد فوق این حق رسیدگی استینافی را دادگاهها بموجب قوانین مصوب پارلمانی دارند و در مواردیکه قانون صراحت نداشته باشد اقدامات و تصمیمات مقامات اداری استینافاً قابل رسیدگی در دادگاههای دادگستری نیست ملی نظارت قضائی از طرق دیگر که جداگانه درباره آنها صحبت خواهیم کرد بعمل خواهد آمد . اگر مختصر تأملی در دو مورد فوق یعنی حق استیناف صاحبان مستغلات و املاک شهری و دکه ها و سکوهای فروش در انگلستان بنمائیم و آنرا با وضع اداری و قضائی در کشور خودمان مقایسه کنیم باختلاف وسیع موجود بین روش ما و آنها راقف خواهیم شد . مأمورین شهرداری تهران در اجرای قانون توسعه معابرفی المثل هر قیمتی که روی مستغلات متعلق بافراد بگذارند مختارند و شکایت افراد در این زمینه ها بکمیسیون اداری بنام کمیسیون حل اختلاف ارجاع میشود که اعضاء آن از حقوق بگیران شهرداری هستند و تشریفات قضائی را در رسیدگی های مربوطه رعایت نمی نمایند و از احکام آنها بدادگاههای دادگستری نیز نمیتوان شکایت کرد . در مواردیکه قانون انگلستان استیناف از تصمیمات مقامات اداری را صراحتاً تجویز ننموده محلی برای پژوهشخواهی موجود نیست و لکن در تمام موارد نظارت دادگاه عالی دادگستری و یا دقیق تر بگوئیم شعبه شاهی دادگاه عالی از طریق بررسی نحوه رسیدگی محاکم اداری و ملاحظه حدود اختیارات قانونی آنها و تجاوز از این اختیارات برقرار است و این نظارت در نتیجه تکامل کامان لا و براساس رویه های قضائی بوجود آمده و چون قبل از سال 1888 دادگاههای صلحیه یاامنای صلح وظایف اداری معتددی از قبیل تعمیر و نگهداری طرق و شوارع و پلها و غیره انجام میدادند و دادگاه عالی در این موارد نیز بر آنها نظارت داشت لهذا بعد از این تاریخ که طبق قانون پارلمان وظایف اداری آنها بشوراهای ایالتی یا حکومتهای محلی یا دادگاههای اداری محول گردید نظارت دادگاههای عالی دادگستری بر مقامات اخیر الذکر در زمینه های اداری مذکور محفوظ ماند و بنابراین تصمیمات شورای ناحیه ای در طرح شهر سازی و یا وزیر بهداری در تصویب نقشه های خانه سازی و یا شورای ایالتی در اعطای پروانه سینماها از نظر دادگاه عالی امور قضائی است و نظارت دادگاه مذکور براین تصمیمات ممکن و میسر و صلاحیت آن در این مورد مسلم و محقق است . اگر تصمیم متخذه مقامات اداری همراه با دلائل موجه بوده و آئین رسیدگی آن نیز برخلاف اصول عدالت طبیعی نبوده و قانون نیز پژوهشخواهی را در آن مورد تجویز نکرده باشد دادگاه دادگستری وارد عمل نمیشود ولی این موضوع مطرح است که اختیارات یک وزیر کابینه با یک مقام عمومی ناشی از قانون مجلس است و اگر بحثی مطرح شود که وزیر مربوطه و یا مقام اداری معین در اتخاذ یک تصمیم معلوم اصولاً اختیار قانونی نداشته و یا قانون مربوطه را بطور ناصحیح استنباط کرده باشد آنگاه دادگاه میتواند بعنوان تفسیر قانون در این باره دخالت نماید. مثلاً در سال 1921 در دعوی معروف دادگاه دادگستری چنین رأی داد که تأسیس رختشوخانه برای مردم از طرف مقام محلی مباین اختیار مربوطه است زیرا مقررات مورد استناد مدعی علیه عبارت از این است که مقام محلی میتواند محلی برای شستشو تهیه نماید که مردم در آنجا بتوانند لباسهای خود را بشویند و لذا براه انداختن کارخانه لباسشوئی و شستن لباس برای مردم و اخذ وجه در قبال آن خارج از اختیارات اعطائی است و محکوم بالغاء میباشد . چنانکه در قسمت محاکم اداری انگلستان در مقاله قبلی ملاحظه نمودیم اکثر باشگاهها و مؤسسات خصوصی و غیر دولتی دارای محاکم داخلی و انتظامی هستند که طبق اساسنامه ها و آئین نامه های تنظیمی از طرف خود اداره میشوند و این محاکم داخلی نسبت باعضاء باشگاه یا انجمن در مورد رفتار آنها بصدور احکام انضباطی مبادرت میورزند که شدیدترین احکام صادره از این محاکم اداری عبارت است از حکم اخراج اعضاء . مثلاً کمیته انتظامی وکلاء دادگستری در انگلستان حق دارد که اسم هر یک از وکلای درجه دو را از دفتر وکلاء حذف نماید و البته این نوع اخراج بعد از محاکمه و ثبوت تقصیر امکان دارد . و هیئت مرکزی ماماها حق دارد که اسم هر یک از ماماها را از صورت و دفتر ماماها بعد از محاکمه و ثبوت تقصیر حذف نماید و بدین وسیله مانع اشتغال او بشغل مامائی گردد . در هر یک از موارد فوق محکوم علیه حق دارد که از حکم صادره از دادگاه عالی دادگستری استیناف بخواهد . معماران سراسر انگلستان از سال 1931 ببعد کمیته ی بوجود آورده اند که درباره رفتار طراحان و معماران نظارت مینماید . یکنفر از اعضاء این کمیته بوسیله وزیر کار و یکنفر بوسیله وزیر خانه سازی و حکومتهای محلی و دو نفر بوسیله رئیس انجمن حقوقدانان که میتوان آنرا کانون وکلاء نامید و چهار نفر از طرف انجمن معماران انتخاب میگردند و احکام صادره این کمیته علیه هر یک از معماران قابل پژوهش در دادگاه عالی دادگستری است . با توجه بآنچه در بالا گفته شد ملاحظه میشود که حدود نظارت دادگاههای دادگستری تا بامور داخلی باشگاهها و انجمن های خصوصی کشانده شده و از طریق استیناف میتوان تجاوز و اجحاف دستگاههای غیر دولتی را که از قواعد عدالت طبیعی و اجتماعی تخلف میورزند بر طرف ساخت.